Полуге власти у креирању монетарне политике: Последице (не)зависности централних банака

Комисија за економска питања Дома лордова британског парламента, без сумње једна од најконзервативнијих институција у тој земљи, је у свом недавном Извештају  изразила забринутост због великих овлашћења, односно моћи Централне банке Енглеске, која није потврђена изборним легитимитетом. У Извештају се грешке објашњавају „групним размишљањем“ међу персоналом Банке, све нејаснијим мандатима (који сада укључују разматрања попут климатских промена) и „неадекватним“ алатима за предвиђање. На крају, фокус је како ускладити  слободу Централне банке да одређује каматне стопе „независно од политичког притиска“ са одговорношћу Владе за економску политику.

Истина, упркос критикама на рачун учинака Централне банке, извештај није довео у питање принцип њене независности.

Далеко од тога да је Дом лордова, тело чији је базични задатак да „ствари остану какве јесу“, носилац новог погледа по питању статуса централних банака. Наиме, већ дуги низ година бројни академски економисти се критички односе према њиховој „независности“. Многи од њих, разумевајући интересе и моћ оних који подржавају ту мантру, све виши виде тзв. независност монетарне политике као „зомби идеју“, односно концепт који неће умрети, ма колико често био аргументовано оспораван.

Наиме, ова као и бројне друге идеје су постале толико укорењене у системима креирања политике да се прихватају без евалуације њихових домета, упркос томе што се већ лако може уочити њихова бескорисност или чак контрапродуктивност.  

Наравно, добар део објашњења за наизглед нерезонско понашање лежи у интересима бројних лобија. Истина, разлог за неодбацивање догми је и непрепознавање да су неке од политичких идеја имале позитиван ефекат само у одређеним временским периодима и на неким местима, односно да је њихова употребна вредност прошла.

Независност централне банке увек је била питање неуплитања владе у њене одлуке. Добро је познато (неутемељено) инсистирање на кредибилитету „конзервативне“, „технократске“ централне банке у поређењу са владом, која се оптужује за форсирање политички и популистички базираних економских одлука. Независност од стиска „новог (неолибералног) консензуса у макроекономији“, и од интереса банкарског и финансијског сектора, ређе се потенцирала.

Фридманова монетаристичка контрареволуција

Идеја независности централне банке део је монетаристичке контра-револуције Милтона Фридмана 1970-их, која је окончала хегемонију кејнзијанске социјалдемократије. Пошло се од тога да би поверавање контроле инфлације независним централним банкама („изолованим од политичког уплитања и које раде по механичким правилима“), будући да монетарна и фискална политика утичу на економску активност са „дугим и променљивим кашњењима“, спречило политичаре да манипулишу новчаном масом, тј. штампањем новца. Већина референтних економиста, а посебно банкари, брзо су прихватили Фридманово монетаристичко „јеванђеље“.

Тако је превладало мишљење да циљ макроекономске политике треба да буде „одржавање ниске инфлације“, а не „тежња за растом и запошљавањем“, што је такође повезано са становиштем да економија није наука које треба да се бави моралним, односно питањима социјалне кохезије и правде.

Све то је представљало повратак на „класичну дихотомију“ предкејнзијанске економије, која реалне варијабле (попут запослености) и номиналне варијабле (какав је ниво цена) третира као одвојене. Према овом ставу, реформе на страни понуде (чувене структурне реформе, односно нижи порези за бизнис, уклањање разних ограничења, укључујући и еколошка, за пословање приватних предузећа, чиме им се дају бесплатна субвенција на уштрб целокупног друштва), повећавају економску ефикасност, а политике каматних стопа одржају стабилност цена.

Аргументи за политичку независност централних банака уско су повезани са усвајањем „таргетиране (ниске) инфлације“. Функционисање концепта је базично једноставно – централна банка која циља инфлацију ће подићи или снизити своју референтну каматну стопе на основу кретања инфлације. Емпирија показује да подизање каматних стопа обично „хлади“ економију и обуздава инфлацију, док снижавање каматних стопа убрзава привреду, чиме се подстиче раст цена.

Циљање инфлације омогућава монетарној политици да се фокусира на стање сопствене привреде, што наводно није могуће под системом фиксног девизног курса. С таргетирањем раста цена је повезана редовна комуникација са јавношћу, што омогућава инвеститорима да лакше укалкулишу вероватне промене каматних стопа у своје инвестиционе одлуке. С друге стране, инфлаторна очекивања предузећа, до којих се долази путем анкетирања бизниса спроведених од стране централних банака, су веома важан показатељ за аналитичаре у централним банкама.

Од средине 1990-их, америчка Централна банка је имала имплицитни или експлицитни годишњи циљ инфлације од 2% (таргетирање је званично уведено тек 2012), мада су примарни циљеви ФЕД-а установљени још током 1970-их, а то су одржавање максималне запослености, уз стабилне цене, али тако да дугорочне камате остану на умереним нивоима.

Ефекти таргетирања инфлације у Великој Британији

У Британији је таргетирање инфлације почело 1992, али је 1997. дата „оперативнa независност“ Централној банци да то постигне (у наредним деценијама контрола Централне банке над економском политиком, нпр. кроз огромно упумпавање новца у финансијски сектор, се повећавала). Слично се дешавало и у еврозони, где је са етаблирањем евра усвојена практично идентична политика, док је Немачка већ током 1980-их имала кључне елементе таргетирања инфлације.

Иначе, прве државе које су увеле циљање инфлације били су Нови Зеланд и Канада 1990, односно 1991. Таргетирање дозвољеног раста потрошачких цена преузеле су и друге развијене економије током 1990-их, док су земље у транзицији и земље у развоју почеле исту праксу од 2000-их (Србија од 2009).

Ради процењивања ефекта циљања инфлације, британску послератну еру смо поделили на три периода: „кејнзијанско златно доба“ (1947-1973), раздобље „независности Централне банке“ (1997-2019), те „пандемијске године“ (2020-23).

Током првог периода инфлација је просечно износила 4,5%, док је просечна незапосленост била 2,1% (просечни економски раст износио је 2,8%).

У другом раздобљу инфлација је у просеку износила 2%, док је просечна незапосленост била 5,6% (економски раст био је 2%).

Од почетка 2020. до краја 2023. цене су кумулативно порасле за чак 21,8%, односно 5% просечно годишње (2021. је раст цена у земљама Запада многе старије суграђане подсетио на двоцифрене стопе инфлације током седамдесетих). Истовремено, незапосленост је током обсервиране четири године просечно износила историјски ниских 4,3%, док је просечни привредни раст био тек 0,7%.

„Индекс беде“ (стопа незапослености плус стопа инфлације) био је 6,6% током кејнзијанског доба, 7,8% у доба тзв. независности Централне банке, док је у периоду  2020-23. порастао на нешто преко 9%.

Наравно, немогуће је утврдити да ли су претходно сумирани резултати били резултат политике или спољних догађаја (питање је да ли пуну запосленост „кејнзијанског златног доба“ треба приписати владиној политици или послератном процвату). Такође, вероватно је да је ниска инфлација која је карактерисала период 1997-2019. имала мање везе са политиком Централне банке него са уласком милијарди ниско плаћених радника из Азије на глобално тржиште рада.

У сваком случају, таргетирање инфлације је све више предмет сталног преиспитивања услед поразних ефеката Глобалне финансијске кризе 2008-09. и посебно као последица пандемијског ценовног шока који је почео 2020. Јасно је да су се централне банке превише ослањале на циљање инфлације не обративши довољно пажње на мехуре на тржишту актива 2008.

Одговор је такође био неадекватан 2020, узимајући у обзир шокове на страни понуде, драматичан пад трговинских токова, односно отежаност функционисања глобалних ланаца снадбевања. Од тада је преиспитиван и типични нумерички циљ од 2%, посебно с почетком снажног убрзавања инфлације, повезано са пандемијом Ковида (у Србији је таргет постављен на 3%±1,5%, што је било предлагано од многих референтних економиста за САД, еврозону, Британију).

Независност или илузија независности?

Последњих деценија у многим земљама Запада је у јавном наративу преовладавало мишљење да су њихове централне банке независне. Тако се мали тим посвећених монетарних експерата сматрао позванијим него изабрани политичари да доноси пресудне одлуке о каматним стопама, новцу и кредитима. Овај поглед је био посебно распрострањен у ЕУ, где је тзв. независност централне банке стављена у Лисабонски уговор, својеврсни устав ЕУ, као услов за економску и монетарну унију.

У пракси је то било доста другачије. Истина, демократски изабрани политичари су дозвољавали независност централне банке, али најчешће само док је она водила политику по укусу владе, односно док неки важан политички приоритет није био ометан од стране централне банке. 

Добар пример је функционисање Бундесбанке, незаобилазне у навођењу заслужних за немачко „привредно чудо“ након 1945, која је успела да добије подршку од две најважније политичке партије у земље и „одрешене руке“ у монетарној политици. Али, са спајањем Источне и Западне Немачке 1990. Влада је желела брзо укидање валуте ДДР-а по веома повољном курсу за источне Немце, чему се Бундесбанка противила, упозоравајући на велике економске разлике два дела уједињене државе. Наравно, политички императив однео је превагу. Као резултат, уследиле су масовне миграције радника ка Западној Немачкој и огроман раст јавног дуга услед субвенционисања новоприпојеног дела земље.

Након тога, Влада у Берлину је одлучила да се придружи еврозони, укине дојч марку и сведе Бундесбанку на једног од бројних актера у креирању монетарне политике у зони евра. Наравно, Бундесбанка је била против, али је опет победила политика, будући да је de facto услов за непротивљење уједињењу Немачке, посебно од стране Париза, био управо увођење заједничке валуте, односно креирање Европске централне банке.

Када је финансијска, и посебно банкарска криза била на врхунцу крајем 2008, водећи министри финансија на свету су се сложили да стабилизују тржишта обарањем каматних стопа. Они су донели исправну одлуку, али су тиме истовремено ефективно надјачали тзв. независне централне банке.

Слично се десило и када је отпочела економска криза условљена пандемијом. Опет су централне банке већине привреда света блиско „сарађивале“ са својим владама о заједничким монетарним и фискалним пакетима, покушавајући да ублаже последице снажног пада БДП-а и индивидуалних доходака, те повећања незапослености.

Ковид је коначно променио и реторику о независности централне банке. Суптилна супремација владе над централном банком се већини учинила као добра солуција, концепт који у државама попут Кине, земље са импресивним економским достигнућима у последњих 45 година, никада није ни довођен у питање.

Нарушавање независности „по потреби“

Проблем концепта независности централних банака је и то да се ослања на више од пет деценија стар интелектуални оквир (нови консензус у макроекономији, пежоративно називан и „неолиберализам“), који је веома мањкав у описивању економске стварности. Додатно, та независност ограничава, и често спречава координацију одлука и мера политике централне банке са одлукама и мерама владе, тј. са фискалном политиком. Поред тога, таргетирање (ниске) стопе инфлације подржано је најчешће једним инструментом (референтна камата централне банке), упркос томе што макроекономске политике имају на располагању много инструмената и много циљева.

С тим у вези, политике које доноси централна банка треба да посвете већу пажњу финансијској стабилности, ванредним климатским ситуацијама и неједнакости (иако друге владине политике имају много веће ефекте на њих), што се, истина, у одређеној мери и дешава. Треба подсетити да се ниске стопе инфлације у индустријализованим земљама у последње три деценије не могу приписати усвајању таргетирања инфлације, већ огромном скоку увоза ултрајефтиних производа из Кине и других земаља Азије. Додатно, циљање инфлације није у стању да одговори на поремећаје у ланцима снабдевања, што се веома добро показало током пандемије.

Док су до 2008. водеће централне банке биле у стању да одржавају ниску инфлацију и солидан раст БДП-а, од 2020. па до данас оба ова достигнућа су практично анулирана. Наиме, ера рапидног раста међународне трговине, која је омогућила спектакуларно повољан миље за монетарну политику, de facto је завршена са почетком Глобалне финансијске кризе 2008. Од тада, стопа раста размене на планетарном нивоу се фактички изједначила са повећањем привредне активности, и то након шест деценија двоструко бржег раста обима светске трговине од глобалног БДП-а.

С тим повезано, разлог снажног убрзавања раста цена од 2020. је свакако драстично успорена глобализација, односно поремећени ланци снабдевања међу главним економијама. Ако централне банке раде добро само у добрим временима, то имплицира да је постојао елемент илузије у њиховим пређашњим „успесима“.

Ипак, док централне банке настоје да задрже привид независности, реалност је да често раде оно што владе желе (опет се треба вратити на два најупечатљивија примера – упумпавања новца ради одржавања привредне активности и спречавања финансијског колапса 2008-09. и 2020-21). На крају крајева, пракса је тада победила идеолошке поставке, што је у датим околностима свакако било добродошло. И поред неславне епозоде са високом инфлацијом широм света почетком 2020-их, вероватно је да ће се наставити снажно повећање експанзивности монетарне политике у „ванредним ситуацијама“, што нужно нарушава основне постулате таргетирања инфлације и последично независност централних банака.

Чини се да је кључ у политици, односно чињеници да економске политике (фискална, монетарна, развојна) у великој мери опредељују економске резултате сваке земље, и самим тим шансе за реизбор елите која држи полуге власти. Будући да централне банке контролишу понуду новца кроз каматне стопе по којима дају кредите комерцијалним банкама, што одређује дугорочне камате за инвеститоре и тиме утичу на укупна улагања и (не)запосленост, веома је важно да постигнути резултати у тим областима буду задовољавајући у средњом року (или изборном циклусу).

Власт носи политичку одговорност за економско стање у земљи, које доминантно зависи од нивоа инвестиција, доходака и незапослености. Закључак који се природно намеће је да би она, ако жели да буде реизабрана, морала контролисати и главне правце монетарне политике. Преглед бројних референтних искустава широм света јасно указује да је ту једноставну чињеницу пропустио да види релативно мали број политичара.