Да ли нам је опет потребна индустријска политика?

Бајденова кампања прошле и изјаве током ове године, посебно предлог да се до 2030. преполови емисија угљен-диоксида, симболички означавају прекид вишедеценијског економског размишљања које је прописало ограничену улогу владе у економији. Није само реч о САД, земље широм Европе и другде се све више окрецћу ставу да владе треба да користе индустријску политику за решавање великих друштвених проблема. Чак је и ММФ препознао овај тренд у студији његових аутора о принципима индустријске политике 2019.

Прогресивци, односно лево оријентисани интелектуалци широм света, већ одавно сматрају да је дошло време да се идеологија тржишног фундаментализма и ”слободног тржишта” баци на сметлиште историје и прихвати активна државна улога у обликовању економских и ширих друштвених циљева.

Индустријска политика, која је фактички идеја да влада може усмеравати развој изабраних индустријских грана и запослености, била је једна од многих жртава међународног заокрета у економској политици који је започео 1980-их. Неолиберализам, заснован на неокласичној економској теорији, ”кодификован” Вашингтонским консензусом 1989, ”проповедао” је приватизацију, дерегулацију, слободну трговину, низак буџетски дефицит, независне централне банке (усредсређене на ниску инфлацију) и либерализацију трговине и страних директних инвестиција - СДИ (уз дубоку веру у тржишта и скептичност према акцијама влада, изван ограничене улоге државе у заштити имовинских права и улагања у образовање и одбрану). Међутим, веома спор раст реалних зарада, огромно повецћање економске неједнакости, пропадање инфраструктуре, махнита потрага за краткорочним профитом науштрб дугорочних улагања у последње четири деценије, и посебно финансијске и пандемијске кризе у последњих 14 година, те ескалација климатских и еколошких ванредних ситуација, све је то озбиљно нарушило углед неолибералног тржишног фундаментализма.

Обнављање интереса за индустријску политику у земљама у развоју (ЗУР), које су већински имале солидне стопе раста последњих деценија, дошло је због недовољних трансформација ових економија, што се посебно одсликава кроз недостатак квалитетних радних места у индустрији или у сектору савремених услуга. Последично, ЗУР многе суочене са превременом деиндустријализацијом, трагају за индустријском политиком фокусираном на извозној конкурентности уз смањивање сиромаштва, наравно све то прилагођено фазама развоја датих држава. У развијеним економијама, драстичне технолошке промене (аутоматизација, дигитализација, развој вештачке интелигенције), општа слабост на тржишту рада, ниска динамика раста, те континуирани пад удела запослености у прерађивачкој индустрији (као и њеног удела у БДП-у), довели су до пораста интересовања за индустријску политику.

Земље источне Азије су деценијама светионик онима заинтересованим за индустријску политику, посебно како успешно комбиновати планирање са тржиштем. Ове државе дају приоритет одређеним секторима и дефинишу шта су важне технологије, а предузећа која следе ове стратегије добијају јефтиније кредите и веће субвенције. Многе од ових економија су (биле) успешне, попут Кореје, Сингапура, ”Тајвана”, и посебно Кине.

Међутим, оно што је највише утицало да се обнови интерес за индустријску политику је драматична извозна оријентисана индустријализација, односно импресиван успех Кине која је постала ”радионица света”. Успех дугогодишњег искуства Кине у индустријској политици кључни је разлог зашто су амерички лидери постали пријемчиви за снажнију државну улогу у економији. Индустријска политика је постала омиљена тема на оба краја политичког спектра, од прогресиваца до конзервативаца, не само у САД, већ и у Немачкој, те широм Европе.

Зашто водити индустријску политику?

Значајан број економских теоретичара сматра да постоје добри разлози за вођење индустријске политике, те да владина политика унапређења и диверсификације индустрије мора да се заснива на индустријским гранама које имају одређену потенцијалну компаративну предност (ради њихове будуће конкурентности).

Као два главна аргумента у прилог индустријској политици наводе се координационе и информационе екстерналије. Прво се односи на потребу државе да финансира инвестиције, будући да многи пројекти захтевају истовремена и велика улагања како би постали профитабилни. Информационе екстерналије, које се у пракси своде на неспремност предузетника да сноси ризик промашене инвестиције, те последично потребу за проактивном улогом државе, која би субвенционисињем улагања у нове индустрије на крају ‘'пронашла'' оне које су профитабилне. Тржишни пропусти на које циља индустријска политика - на тржиштима кредита, рада, производа и знања - дуго су били срж онога што проучавају развојни економисти.

Повезано с тим, конвенционални став против индустријске политике почива на практичним потешкоћама у њеној имплементацији, али подржаваоци индустријске политике сматрају да се они могу учинити мање проблематичним кроз одговарајући институционални дизајн.

Нова визија индустријске политике

Дакле, индустријска политика се враћа, али питање како је тачно спровести остаје отворено. Иако неки посматрачи позивају на опрезан, постепен приступ, угледна британска економисткиња италијанског порекла Маријана Мацукато и остали (2021) сматрају то погрешном стратегијом. По њима, индустријска политика би требала бити амбициозна у решавању најозбиљнијих изазова са којима се свет данас суочава, те се не можемо се једноставно вратити индустријској политици након 1945. Предузимањем добро дефинисане мисије, односно улагањем у широк спектар сектора, креатори политике могу усмерити свеобухватни ток економског раста, остављајући приватним предузећима да ”испуњавају празнине”. Заиста, на овом плану већ је постигнут велики успех, од импресивне немачке трансформације гледајући зелену енергију до декарбонизације прехрамбеног система Шведске.

Мацукато и остали (2021) залажу се за прихвање активне улоге владе у стварању и обликовању нових тржишта - а не само у њиховом регулисању или интервенисању када пропадну. Потребан је и другачији приступ у креирању политике: оквир оријентисан на мисију који усредсређује владину акцију на решавање основних изазова (користећи инструменте политике који су му на располагању: јавна улагања, регулатива, набавке које стимулишу потражњу, макроекономска и образовна политика), а не на чекање да решење дође кроз снаге ”конкурентног” тржишта. По њима, решење је употреба владе за постављање основног правца економске активности, остављајући ”детаље” вишеструким напорима одоздо (од стране фирми) према горе (влада) - од којих ће неки неизбежно пропасти. То би, на пример, могло подразумевати креирање потражње за новим производима и услугама (преко државних набавки). Пример таквог, интегрисанијег, модела је индикативан на мисији декарбонизације хране у Шведској.

По многима проблематичан, а по адвокатима овог приступа важан елемент ”индустријске политике оријентисане на мисију” је давање држави профита, дивиденди или акција на бази својих успеха (како би покрила неизбежне губитке и финансирала нова улагања).

Коначно, признавање улоге владе као примарног носиоца ризика и извора стварања богатства захтеваће одлучан раскид са теоријом максимизирања вредности деоничара, која деоничаре компанија третира као најзначајније носиоце ризика и наглашава краткорочне приносе у облику повећаних цена акција. Распрострањени утицај ове теорије поткрепљује огромне дивиденде, бонусе и капиталну добит, које су последњих година зарадили високи руководиоци (CEO), што је кључни покретач економске неједнакости између топ 1% и осталих.

Стратегија индустријске политике Србије 2021-2030.

Почетком 2020. године Србија је усвојила Стратегију индустријске политике 2021-2030, поред осталог, да испуни обавезе које подразумева поглавље 20 преговарачког процеса Србије са ЕУ. Стратегија значи континуитет, односно заменила је дотадашњу Стратегију и политику развоја индустрије Србије, усвојену 2011. Циљ Стратегије је подићи технолошки ниво индустрије и омогућити њену трансформацију у правцу дигитализације и аутоматизације, повећати допринос научно-истраживачких и иновативних решења, као и укупни обим инвестиција у индустрију. Намера је да се бруто додата вредност (БДВ) прерађивачког сектора у укупном БДВ са 17,5% (2018) подигне на 22% (2030), а да се БДП по запосленом у прерађивачком сектору са 15,2 хиљаде евра увећа на чак 40 хиљада евра (2018-2030).

Као посебни циљеви, који треба да допринесу остварењу основног, наводи се повећање укупног обима инвестиција у индустрију уз раст њиховог квалитета. Учешће инвестиција у БДП би требало са 20,1% (2018) да достигне циљану вредност од 25% БДП-а (2030). Најважнија мера су подстицаји улагања у индустријску производњу преко Развојне агенције Србије. Поред тога, Стратегија подразумева и промоцију земље као инвестиционе локације отворене за (високо-технолошке) домаће и стране компаније, као и унапређење дигитализације у индустрији. Намера је да се унапреди технолошка структура извоза, који је базично генерисан из прерађивачке индустрије (таргет је пуна покривеност увоза извозом у средњем/високом технолошком сектору индустрије; са 84% 2018). У том контексту веома је важан програм подршке индустријским привредним субјектима за улазак у ланце добављача мултинационалних компанија. Развој индустрије базиране на иновацијама требало би да буде подржан преко подршке компанијама код набавку технолошке опреме прве генерације.

У сваком случају, иако изгледа оптимистично, као и све стратегије, ова је извесно напредак у односу на време када је увозна субституција и непланска и контрапродуктивна стимулација извоза (која је доводила до нерентабилне употребе фактора провизводње) довела до урушавања тржишних ценовних сигнала и погрешне алокације ресурса, те веома ниске ефикасности инвестиција.

Изазови савремене индустријске политике

По важећим догмама усвојеним под утицајем тржишних фундаменталиста, фискална политика је ограничена ”дисциплином” строгих циљева буџетског дефицита (нпр. до 3% БДП-а у ЕУ), док су централне банке (монетарна политика) ограничене чврстим мандатима оријентисаним на стабилност цена (изнад свих других циљева). Додатно, владе још покушавају да дисциплинују потрошњу усвајањем фискалних оквира који циљају одређени однос задуживања у односу на БДП (нпр. до 60% БДП-а у ЕУ). Овај приступ занемарује две важне чињенице. Прво, дефицит, и последично јавни дуг, може имати вишеструке економске ефекте који омогућавају раст бржим темпом од задуживања, смањујући однос дуга према БДП-у током времена. Друго, за разлику од домаћинстава или фирми, владе, односно централне банке, са конвертибилним валутама не могу банкротирати јер су емитери валута. Државни дефицит треба посматрати као показатељ тражње у привреди и он ће се мењати са променом поверења приватног сектора и пословно-финансијског циклуса. Додатно, приликом постављања граница фискалног дефицита, потребно је разликовати јавни дуг уговорен за улагања која стварају вредност у истраживање и развој и инфраструктуру од јавног дуга уговореног за јавну или приватну потрошњу (улагања у иновације не треба сматрати текућим расходима).

Монетарна политика би се такође могла ефикасније искористити за подршку новој индустријској политици. Од глобалне финансијске кризе 2008. централне банке су све више користиле низ неконвенционалних мера, укључујући квантитативне олакшице (QЕ) и разне друге краткорочне и дугорочне програме ликвидности, за стимулисање економије и постизање циљева инфлације. Нпр. ЕЦБ тренутно држи корпоративне обвезнице еквивалентне 20% целокупног тржишта обвезница Еврозоне. С обзиром на величину и сигналну моћ централних банака, QЕ пружа одличну прилику за стратешко преусмеравање финансијских токова ка еколошки одрживијим активностима. Додатно, критеријуми које користе централне банке за куповину финансијске имовине треба прилагодити тако да укључе ризик од клматских промена повезан са компанијама које се финансирају (зајмови компанијама за фосилна горива, на пример, могли би се класификовати као високо ризични).

Проблем са имлементацијом свега напред наведеног је да владе заиста јесу заробљене од стране одређених интересних група, које им ограничавају могућност успостављања мисија и спровођења истих (неуспех политике климатских промена и ескалирање неједнакости очигледни су примери). Државне субвенције и даље фаворизују приватне интересе (као што су енергетска предузећа на бази фосилних горива). Нажалост, демократија није гаранција да ће друштвене мисије - попут климатских промена - бити усвојене на глобалном нивоу, што су Трумпова и Болсонарова администрација у САД и Бразилу показале. Све ово је вероватно разлог зашто владе не чине довољно на обликовању тржишта за подршку циљевима социјалне политике.

С овим је повезано и то што је технички напредак далеко од неутралног; он подстиче капитал на уштрб рада. Ова асиметрија није ”природна” или егзогена у смислу да техничке иновације не фаворизују рад, већ је то последица политика (рад је делимично скуп јер се највећи део пореза наплаћује на рад; загађење се углавном не опорезује, као ни транспорт; фосилна енергија се субвенционише, а капитални трошкови су посебно смањени након финансијске кризе).

Изазови (у креирању) индустријске политике

И поред несумњиве потребе за индустријском политиком, емпирија јој ипак не иде на руку. Наиме, између 1960. и 2014, само 16 ЗУР успело је да пређе у статус развијених економија, а многе од њих су имале срећу да открију нафту или приступе ЕУ. „Чуда" - попут Кореје, Хонгконга, Сингапура, као и Јапана, Немачке и САД пре њих, одступају од стандардних рецепата за раст. Заједничко им је амбиција, одговорност и прилагодљивост. Фокусирајући су се на изградњу економија базираних на извозу (преко креираних глобално конкурентних предузећа), они су успели да развију софистицирану индустрију која је била далеко изнад њихових ранијих технолошких способности и искуства. Успеси ових економија резултат су јединствених јавно-приватних партнерстава која су успоставили; држава је интервенисала како би уклонила тржишне препреке, док су предузећа иновирала и обећала одговорност за подршку коју су добила. Процес је суштински био ”права" индустријска политика, тачније политика подстицања технолошког развоја и иновација.

Како се светска економија све више окреће услугама, јасно је да је потребна концепција индустријске политике која препознаје значај ”осталих” економских активности, а не само (прерађивачке) индустрије чији удео константно опада у БДП-у. Међутим, иако ће се запосленост у индустрији наставити да смањује у средње и високо развијеним економијама, индустрија ће остаје кључна за развој, будући да је технолошки напредак посебно снажан у прерађивачкој индустрији.

Додатно, сама природа корпоративног понашања отежава креирање индустријске политике. Нпр. економска теорија не нуди јасну слику зашто су САД изгубиле водеће место у производњи полупроводника у односу на тајвански ТСМЦ, или зашто су напустиле производњу телекомуникационе опреме, соларних панела и друге кључне робе из сектора трговине, упркос њиховом економском значају и безбедносним импликацијама. Ово је повезано са три кључна проблема, која су ”искривила” расподелу капитала америчких корпоративних и финансијских тржишта последњих деценија, ограничавајући улагања у раст на уски скуп индустрија - углавном софтверску (и другу делатност повезану са интелектуалном својином) са ниским интензитетом капитала. Прво је стални јаз између ”hurdle rate” предузећа (и инвеститора) и цене капитала (”hurdle rate” је минимална стопа приноса на пројекат или инвестицију коју захтева менаџер или инвеститор). Друго су различите корпоративне стратегије које имају за циљ одвајање профита од капитала и трошкова рада (оутсорсовање). И треће, појава Big Tech-a као одбрамбеног, релативно нискоризичног сектора на берзама, стандардно не много заинтересованог за креирање додатног капитала већ за очување монополске позиције. Сви ови проблеми су донекле међусобно повезани и резултат су стратегија за максимизирање вредности капитала и приноса акционара, али не нужно профита и раста.

На крају треба додати и многе критичке погледе. Угледна америчка економистикиња Ен Кругер је против економске политике коју води данашња америчка администрација, која по њој наставља Трампову политику. САД имитирају Кину пуштајући владу да, по њој, ”бирањем победника и губитника” међу индустријским гранама и компанијама напусти традиционална америчка подршка отвореном мултилатералном трговинском систему, владавини права и приватним предузетништву. Упркос „трговинском рату", увођењем царина и санкција Кини, најмогољуднија земља је остварила много више стопе раста у последњих 5 година (укључујући 2021). И поред очигледно неуспешне протекционистичке стратегије Трампа, Бајден је ипак одржава остављајући тарифе претходне администрације на снази и усвајајући властиту политику „купују америчко".

На крају, будући да националне индустријске политике теже доминацији домицилних компанија над секторима са највећом додатом вредношћу у глобалној економији, ризик је да би поновни нагласак на индустријској политици, могао бити појачан ширењем и растом етничког популизма, што би могло довести до поновљања највећих грешака интервенционизма и етатизма из прошлости (нпр. 1930-их). Због тога је при напорима за оживљавање индустријске политике потребно имати снажну интернационалистичку визију за реструктурирање глобалне економије - тако да раст у свакој појединачној држави подржава раст у другима. Наиме, ризик је да би индустријске политике могле би да воде ка конкуренцији са нултом исходом, која ће без контроле, појачати национализме, посебно између великих сила, уништавајући тежњу за инклузивним и одрживим развојем.