Слом неолиберализма и повратак интервенционизма: Оживљавање индустријских политика štampaj

Како све више земаља доноси мере за подршку одређеним индустријама и успостављање нових, оживљавање индустријске политике била је главна тема овогодишњег састанка Светског економског форума у ​​Давосу. Ово је велика промена будући да су са (контра)револуцијом Реган-Тачер и појавом такозваног Вашингтонског консензуса 1980-их, аргументи против индустријске политике били уграђени у економску ортодоксију. По том, неолибералном, концепту владе не би требало да бирају победнике, већ да препусте тржишту да распоређује ресурсе по индустријама на начин који одражава преференције потрошача и технолошке могућности. По истој логици, креатори политике треба да интервенишу на тржишту само када имају довољно информација да неки екстерни фактори узрокују нефункционисање тржишта.

Данас је индустријска политика у виду протекционизма поново у првом плану економске политике и на Истоку и на Западу. Један од водећих економиста данашњице, Дани Родрик, сматра да право питање везано за индустријску политику није да ли је треба практиковати, већ како.

Индустријска политика је отворено прихваћена од стране влада у земљама попут САД-а, Британије или Француске, као и од стране престижних супранационалних организација попут Светске банке или ЕУ. Стандардна теза да држава не сме да бира победнике у тржишној утакмици углавном је ирелевантна: оно што одређује успех индустријске политике је много мање захтевна способност да се „низ воду пуштају“ губитници. Иако су протагонисти неолибералног вашингтонског консензуса отписивали индустријску политику, она никада није ни изашла из моде јер су се успешне економије увек ослањале на владине политике.

Дакле, после деценија академског и потискивања у економској пракси, индустријска политика се враћа на велика врата. CHIPS and Science Act, амерички закон „тежак“ 280 милијарди долара, чија је интенција да прошири америчку индустрију полупроводника, добар је пример за то. Бела кућа је предузела и акцију без преседана да задржи примат у новим технологијама, уводећи строге контроле извоза које ограничавају способност Кине да набави напредне рачунарске чипове, одржава и развија суперкомпјутере и производи полупроводнике, чиме је започета политика „активног дављења“ великих сегмената кинеске технолошке индустрије.

Додатно, у августу претхноде године је такође усвојен (погрешно назван) Закон о смањењу инфлације (Inflation Reduction Act), који подразумева 370 милијарди долара субвенција за транзицију ка зеленој енергији. Овим законом се предвиђа и 60 милијарди долара пореских кредита, грантова, зајмова и инвестиција као подршка напредним видовима транспорта, те лоцирање високе технологије у САД.

Иначе, Бајден је водио председничку кампању са максимом: „Build Back Better,” обећавајући стотине милијарде долара за побољшање економске конкурентности САД и јачање тзв. закона „Купуј америчко“. Показујући да није само реч о предизборним слоганима, Бајденова администрација започела је процес замене огромне флоте возила савезне владе моделима са чистом енергијом произведеним у САД, на тај начин помажући домаћу индустрију електричних возила.

Брисел увелико планира да одговори променом сопствених правила којим ће се употреба субвенција проширити. Повезано с тим, једном трећином од 1.800 милијарди евра у оквиру Плана опоравка „NextGenerationEU“ финансираће се „Европски зелени договор“ (уведен 2019), који ће помоћи државама чланицама да улажу у пројекте чисте енергије.

Овде је од посебног значаја Европска алијанса за батерије, мрежа за координацију истраживања и субвенционисање производње батерија широм континента. Овај тренд није ограничен само на западне земље; нпр. недавно је Индонезија увела забрану извоза руде никла како би промовисала своју индустрију батерија за електрична возила. 

Шта је индустријска политика 

Индустријска политика се генерално односи на напоре да се промовишу специфичне индустрије које је влада идентификовала као критичне за националну безбедност или економску конкурентност. Мере политике могу бити заштитне царине или друга трговинска ограничења, директне субвенције (или порески кредити), јавна потрошња на истраживање и развој или јавне набавке.

У суштини, интервенције се своде на „нагињање“ (редуковање) тржишних цена како би се одређене индустрије учиниле профитабилнијим. Добар пример су обновљиви извори енергије, будући да декарбонизација доводи до појаве нових тржишта и индустрија и логично је да владе покушавају да буду део зелене транзиције.

Други облик владине интервенције тиче се комплементарности између јавних и приватних добара. На пример, аутомобилима су потребни путеви, семафори, правила вожње и полицајци, возови захтевају пруге и станице, електрична возила широко доступне станице за пуњење (а све ове индустрије се ослањају на раднике са специфичним скуповима вештина). На ове инпуте утичу експлицитно и имплицитно владине политике. С тим у вези, постоји много пословних комора и лобистичких група које покушавају да утичу на обезбеђивање јавних добара на начине који повећавају могућности за стварање вредности у њиховим индустријама, а на централним властима је да их спрече да њихова бенефит буде на уштрб конкурената. 

Развој индустријске политике 

Још од почетка индустријске револуције многи економски теоретичари су препознавали предности индустријске политике и показали да постоји много случајева у којима је интервенција владе оправдана. Ипак, идеја је ушла у економску науку тек са радом Нобеловца Кенета Ароуа из 1962. и од тада се користи да се оправда заштита (новонасталих) индустрија у повоју или употреба субвенција. Додатно, и тржишна моћ конкурентске државе је препозната као несавршеност тржишта која захтева интервенцију владе.

Историјски примери укључују САД и Европу после Другог светског рата (али и раније, попут Британије од 16. века или Немачке и САД од друге половине 19. столећа), Јапан 1950-их и 1960-их и Јужну Кореју и Тајван 1960-их и 1970-их, Кину од 1980-их. Већина економиста се слаже да је индустријска политика подстакла „(источно)азијско чудо“, тј. брзи економски развој Хонг Конга, Јужне Кореје, Сингапура и Тајвана.

Захваљујући и државном интервенционизму до 1980-их, Јапан се трансформисао у економску силу која је постала конкурент САД. Наиме, влада у Токију подстакла је развој индустрија као што су црна металургија и полупроводници користећи комбинацију трговинских и инвестиционих ограничења, субвенција и других политика. Ипак, многи стручњаци тврде да су ефекти индустријске политике на економски раст Јапана прецењени и да су други фактори, као што су предузетништво и висока стопа штедње у земљи, одиграли већу улогу.

Јужна Кореја је такође настојала да брзо модернизује своју економију 1960-их и 1970-их, укључујући развој сектора производње челика, бродоградње, електронике, чипова и аутомобила. То је довело до стварања масивних конгломерата као што су Самсунг и LG који и данас доминирају економијом земље. Тајванска влада је одиграла кључну улогу у развоју своје индустрије полупроводника – данас глобалног лидера – и то финансирањем истраживања и ангажовањем инжењера обучених у САД. Ипак, многи економисти тврде да је успех Кореје и Тајвана резултат њиховог извозно оријентисаног раста, а не индустријске политике.

Треба поменути да се све више намеће потреба ангажмана државе и у брзо растућем услужном сектору. Пошто ће највећи део будућих послова долазити из услуга, паметном (индустријском) политиком морају се наћи начини за стварање продуктивнијих радних места у областима где је иначе веома тешко подићи продуктивност.

Пример дуготрајне неге, сектора у коме ће се запосленост брзо повећавати како становништво стари, а где су надокнаде и услови рада су традиционално лоши и где су запослени углавном жене чији се посао обично сматра нискоквалификованим, јесте индикативан. Напори за повећање продуктивности треба да подразумевају улагања у вештине радника, те давање запосленим веће дискреције и аутономије уз већу одговорност за квалитет услуге. Такође, неопходно је увођење нових технологија које допуњују вештине неговатеља (нпр. дигитални алати). Потребно је експериментисање са новим радним праксама уз континуитет таквих напора (развој и увођења нових технологија за дуготрајну негу). 

Аргументи за и против индустријске политике 

Заговорници активне индустријске политике сматрају да држава има и способност и дужност да структурира привреду у националном интересу, пошто слободно тржиште то вероватно неће учинити. „Паметна“ индустријска политика треба да се фокусира на индустрије високе додате вредности које су компетитивне на међународном нивоу, имају цивилну и војну примену и које је тешко оживети када су изгубљене.

Дани Родрик (2022) сматра да треба приоритизовати производне активности „средње продуктивности“ како би се подстакао раст, будући да се њима могу креирати послови за нискоквалификоване раднике уз искоришћавање потенцијала глобалних извозних тржишта. Што се тиче фирми, фокус су мала и средња предузећа, заједно са великим мултинационалним фирмама и водећим националним компанијама.

Што се тиче политика, Родрик препоручује комбинацију „мекших“ интервенција државе, уз финансирање стручних обука, техничких савета, менторства, мрежних структура, заједничких услуга и других прилагођених пословних подстицаја. Индустријска политика коју предлаже Родрик захтева капацитет владе да идентификује тржишне неуспехе и да их реши без стварања поремећаја на тржишту. Важна димензија овог иновираног приступа је везаност индустријске политике за локацију (кластери).

Дебата о индустријској политици је жестока јер улази у срж дубље, дугогодишње контроверзе о улози слободног тржишта и владе у економији. Критичари потенцирају да таква политика неизбежно нарушава слободно тржиште и награђује компаније не за квалитет њихових производа и услуга, већ за њихову вештину у лобирању код законодавца. Они потенцирају да је влада лошија у идентификацији успешних фирми од слободног тржишта, и да интервенција неизбежно води ка „крони“ капитализму, где политички добро повезане компаније имају користи на рачун својих конкурената.

Често се цитира низ безбедоносно мотивисаних неуспеха индустријске политике, укључујући напоре америчке владе да неуспешно подржи индустрију полупроводника 1980-их. Потенцира се и да би индустријска политика могла да доведе до још веће концентрације корпоративне моћи која би угушила иновације. Упозорава се на прецењивање успеха кинеског државног капитализма, напомињући да кинеске компаније у области полупроводника компаније нису успеле да постану глобални лидери упркос стотинама милијарди долара субвенција.

Критичари често наводе да заговорници индустријске политике описују стање економије САД далеко мрачнијим од стварности. Наиме, иако је запосленост опала, вредност производне прерађивачке индустрије је порасла у последње две деценије, а опадајући удео тог сектора у привреди је у складу са уделом код других напредних економија, где су такође услужне делатности повећале своје учешће у БДП-у.

Наводи се и да је у пракси, раст много теже постићи без опслуживања страних тржишта, односно извоза, који протекционистичка политика, односно увозна супституција занемарује. 

Успешни примери 

Чериф и Хасанов (2019) тврде да се не може занемарити превасходна улога индустријске политике у развоју „азијских чуда“, као и Јапана, Немачке и САД пре њих. Успешна индустријска политика користи државну интервенцију за рани улазак у софистициране секторе, снажну извозну оријентацију и жестоку конкуренцију са строгом одговорношћу.

Постизање одрживог раста током великих временских периода дуго је био неухватљив макроекономски циљ. У протеклих пола века економије у развоју кренуле су различитим путевима. Само неколико њих – међу њима „азијска чуда“ – брзо су стигла напредне економије. Наиме, између 1960. и 2014. мање од 10% привреда (16 од 182 у узорку) достигло је статус земаља са високим дохотком. Постојале су три категорије оних који су то успели: „азијска чуда“, земље које су откриле велике количине нафте и оне које су имале користи од уласка у ЕУ.

Државе које су успеле да остваре овај циљ нуде много драгоцених информација о заједничким политикама које су спроводиле. Поуке „азијских чуда“ сугеришу кључне принципе који чине оно што називамо „истинском индустријском политиком“, која се у суштини може описати као политика технологије и иновација. Кључ је био у државној интервенцији ради отклањања тржишних недостатака (који су спречавали појаву домаћих произвођача у софистицираним индустријама у раној фази), те промовисање извозне оријентације (а не супституције увоза).

Контрастни примери Протона и Хјундаија живописно илуструју ове принципе на делу. Малезијска влада је основала националну аутомобилску компанију (Протон) и имала је амбициозан план да створи локални кластер добављача. Овај подухват је био успешан у изградњи менаџерских и инжењерских вештина, али Протон није успео да извози у значајним количинама, а иновативни аутомобилски кластер се није развио.

Насупрот томе, Хјундаи је успео да створи глобални бренд. Притисак на извоз и одлука да неколико великих корпорација (конгломерата) истовремено развија аутомобилску индустрију били су кључни елементи успеха. Јужнокорејски произвођачи аутомобила енергично су следили агресивни приступ извозу, што се у великој мери приписати државној индустријској политици.

Наиме, у замену за државну подршку која се сводила на давање кредита са ниским и често негативним реалним каматама, конгломерати су морали брзо да стекну тржишни удео у иностранству (ако нису успели да постигну извозне циљеве, високи руководећи кадар би био отпуштен, што је имплицирало високу личну одговорност). Притисак да се извози и буде конкурентан приморао је Хјундаи да повећа инвестиције у истраживање и развој, те да стално унапређују технологије (већ 1991. произведен је мотор сопственог дизајна). Одлука државе да неколико конгломерата развију аутомобилску индустрију омогућила је реструктурирање када је то било потребно, при чему је добар део инволвираних корпорација испадао из тржишне утакмице. 

Кинеска индустријска политика 

Током протекле две деценије, кинеске фирме су брзо стекле доминацију у многим глобалним индустријама, као што су црна металургија, ауто-индустрија, индустрија соларних панела. Последњих година, влада, у оквиру стратегије „Made in China 2025“, експлицитно циља на високотехнолошке секторе како би своје фирме претворила у светске лидере.

Барвик и сарадници (2019) су анализирали успешност кинеске индустријске политике кроз индустрију бродоградње као студију случаја. Око 2000. кинеска бродоградња чинила је мање од 10% светске производње, да би у раздобљу од 2006. до 2015. добила посебан надзор и подршку. Државне политике су укључивале подршку производњи, инвестицијама (дугорочни зајмови са ниском каматом и убрзана амортизација капитала), те субвенције за улазак нових компанија на тржиште (улазни материјал и извозни кредити, финансирање купаца).

Додатно, поједностављене процедуре издавања дозвола, као и јако субвенционисане цене земљишта значајно су снизиле цену уласка на тржиште за компаније у овој области. У року од само неколико година, Кина је претекла Јапан и Кореју и постала водећи светски произвођач бродова. Након економске кризе 2008. и усред оштрог пада глобалних цена бродова, Пекинг је промовисао политику консолидације како би створио велике успешне фирме које могу да се такмиче са међународним конгломератима.

Ангажман индустријске политике у индустрији бродоградње био је огроман, а лавовски део се односио на субвенције за компаније које су хтеле да уђу на тржиште. Таква политика је повећала домаће инвестиције у овом сектору за 200%, улазак нових компанија на тржиште за 270%, те подигла удео Кине на светском тржишту за 40% (од чега је три четвртине остварено кроз узимање послова земљама ривалима).

Међутим, супротно медијским извештајима који су ово поздравили као успех, ова политика је створила знатне дисторзије и губитке у друштвеном богатству и генерисала осредње нето добитке домаћих компанија. Наиме, велики део субвенција је потрошен за улазак на тржиште, односно ширење непродуктивних и неефикасних произвођача, што је погоршало проблем вишкова капацитета.

Ефикасност различитих инструмената политике била је различита. Тако се субвенције за производњу и инвестиције могу оправдати високим приходима. Субвенције за улазак на тржиште су због атрактивности за мале и скупе произвођаче биле неисплативе, доводиле су до повећане фрагментације у том сектору и мањка посла за раднике у бродоградњи. Насупрот томе, субвенције за производњу и инвестиције фаворизовале су велике и ефикасне фирме које су могле остварити економије обима. Губици друштвеног богатства су тешки за процену зато што комбинација више субвенција подстиче фирме да доносе неоптималне одлуке и  да остварују збирно приходе који су знатно нижи од оних који би били остварени да је субвенционисање било спровођено „у изолацији“.

Аутори студије налазе само ограничен број доказа да је индустрија бродоградње створила значајан „спиловер“ на остатак кинеске привреде (нпр. производњу челика, раст бродарске флоте, тржиште рада). Такође, они не налазе доказе о учењу кроз рад у целој индустрији или подршку тези о стратешким бенефитима за кинеску трговину, иако је су снижене возарине и повећан кинески увоз и извоз. Може се претпоставити да су неекономски аргументи, као што су национална безбедност, ‘војни разлог’ и жеља да се буде светски број један, могли бити важни елементи у креирању ове политике.  

Геополитички елемент 

Оно што је заједничко свим привредама које су постигле драматичан економски раст је да су имале отворена западна тржишта за своје ино-пласмане и могућност увоза најсавременијих технологија са Запада. Наиме, практично нема примера државе која је постала висока развијена, а да је имала лоше односе са глобалним економским лидером. Баријере са којима се суочава Кина данас, која је на путу да постане економски гигант и у области најсавременијих технологија, указују на снажан утицај геополитике на индустријски и економски развој.

Ако је исправна теза о доминантном утицају Запада, односно Вашингтона, на економски развој земаља, а посебно достизање статуса високо-развијених економија, онда се јасно намеће закључак о хегемонијском карактеру глобалног економског система и на неки начин релативизује анализа економске науке о индустријској политици.

С тим у вези, није изненађење да су водеће глобалне финансијске институције и академска јавност у области економске науке деценијама активно промовисали тезе о негативним ефектима интервенционизма, али и више од тога: преко ММФ-а, Светске трговинске организације или Светске банке, кажњавали државе које су покушавале да спроводе исти. Данас, када је раст Кине довео до тога да систем почне да ради против оних који су креирали правила, видимо да угледни економисти, медији и политичари са Запада почињу да преиспитују своју посвећеност слободном тржишту и све више истичу предности државне регулативе.

Економска наука није само подбацила у овом домену. Већи неуспех везан је за монетарну политику где је квантитативна теорија новца, по којој студенти и данас уче да повећана емисија новчане масе, у одсуству промене брзине оптицаја новца, нужно води ка инфлацији (те да је независност централних банака кључна за одржавање ниске инфлације), практично напуштена 2008. Од тада се кренуло у невиђену монетарну експанзију ради „спасавања система“ и данас, кроз скоро двоцифрену инфлацију и годинама реално негативне камате у главним економијама Запада (којима се нарушавају базични принципи не само економске логике), видимо како се „тврде“ економске доктрине лако напуштају када угрожавају интересе оних на врху „ланца исхране“.